Luiz Guedes, Adv.
Uma análise crítica da PEC 221/19
16 minutos de leitura
1. INTRODUÇÃO
Nos últimos
meses, o debate sobre a redução da jornada de trabalho ganhou contornos
definitivos no cenário legislativo brasileiro. A Câmara dos Deputados
aprovou, em maio de 2026, a Proposta de Emenda à Constituição n. 221/19,
que reduz a jornada semanal máxima das atuais 44 para 40 horas,
extingue a escala de seis dias de trabalho por um de descanso, a
denominada escala 6×1, e assegura dois dias de folga semanais sem
redução salarial. O texto, aprovado em segundo turno por 461 votos
favoráveis e apenas 19 contrários, aguarda agora a apreciação do Senado
Federal.
A proposta em
comento inseriu-se numa agenda de ampla aprovação popular — pesquisa do
instituto Datafolha, realizada em março de 2026, indicou que 71% dos
brasileiros apoiam o fim da escala 6×1, o que imprimiu ao debate uma
dimensão política que frequentemente obscurece a análise técnica dos
seus reais efeitos sobre a economia e o mercado de trabalho. Não
obstante a legitimidade das demandas sociais que inspiram a medida,
mister que o jurista e o pesquisador a examinem com o rigor que a
complexidade do tema exige, apartando a simpatia popular da demonstração
empírica das consequências da mudança.
Diante desse
cenário, surge o problema de pesquisa a seguir: a redução da jornada de
trabalho de 44 para 40 horas semanais, sem correspondente redução
salarial, é uma medida capaz de gerar os benefícios econômicos
prometidos pelos seus defensores, em especial a criação de novos postos
de trabalho e o aumento da produtividade, considerando as
características estruturais da economia brasileira?
Como proposta
de resposta ao problema de pesquisa acima mencionado, eis a hipótese
apresentada: a redução da jornada de trabalho, na forma como aprovada
pela Câmara dos Deputados, gerará aumento relevante dos custos
trabalhistas para o setor produtivo, não produzirá novas contratações em
escala suficiente para compensar esse custo, mormente nas micro,
pequenas e médias empresas , e não será acompanhada pelos ganhos de
produtividade necessários para neutralizar o encarecimento do trabalho,
haja vista o problema estrutural e histórico de estagnação da
produtividade total da economia brasileira.
A metodologia
adotada será a descritiva e analítica, com base em revisão de estudos
econométricos e notas técnicas produzidas por instituições de pesquisa
de reconhecida reputação, a saber: a Confederação Nacional da Indústria
(CNI), o Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas
(FGV IBRE), o Centro de Liderança Pública (CLP), o Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea) e a Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp), bem como de dados históricos do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE).
O presente
artigo tem como objetivo geral demonstrar que a aprovação da PEC 221/19
produzirá efeitos econômicos adversos sobre o setor produtivo
brasileiro, com impacto desproporcional sobre as micro, pequenas e
médias empresas, sem que a prometida melhoria de produtividade apresente
fundamento empírico suficiente para neutralizar tais efeitos.
Os objetivos
específicos constituem os seguintes: a) analisar o impacto da redução da
jornada sobre os custos trabalhistas das empresas; b) examinar a
capacidade, ou incapacidade, das micro, pequenas e médias empresas de
absorverem o choque de custos sem recorrerem a demissões ou à
informalização da mão de obra; c) verificar o histórico de produtividade
do trabalho no Brasil nos últimos vinte anos, avaliando a consistência
da tese de que a redução da jornada gerará, por si mesma, ganhos
compensatórios de eficiência; d) apresentar contrapontos às projeções
otimistas que fundamentam a defesa da medida.
Trata-se,
portanto, de tema atual e urgente, com consequências práticas e diretas
sobre a dinâmica do mercado de trabalho formal, sobre o nível de preços
ao consumidor e sobre o potencial de crescimento da economia brasileira.
Por essa razão, justifica-se a análise crítica da proposta em comento,
especialmente diante da constatação de que a aprovação legislativa se
deu sem que tenha sido conduzida qualquer avaliação de impacto
regulatório séria e publicamente disponível.
2. O CUSTO TRABALHISTA COMO VARIÁVEL CENTRAL: O QUE DIZEM OS ESTUDOS
A redução da
jornada de trabalho sem correspondente redução salarial produz, por uma
operação matemática elementar, um encarecimento do custo do trabalho por
hora. Se um trabalhador que labora 44 horas semanais passa a trabalhar
40 horas pelo mesmo salário, o empregador está pagando,
proporcionalmente, mais por cada hora de trabalho contratada. Essa
constatação não é ideológica, é aritmética, e a controvérsia reside não
na sua existência, mas na sua magnitude e nas possibilidades de
compensação.
Consoante
estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI), a redução da jornada
das atuais 44 para 40 horas semanais pode provocar uma perda de R$ 76
bilhões no Produto Interno Bruto brasileiro, o que equivale a uma
retração de 0,7% do PIB. No caso específico da indústria, o impacto
seria ainda mais severo, com queda de 1,2%. Nas palavras do presidente
da CNI, Ricardo Alban, “nossa indústria vai perder participação no
mercado doméstico e internacional, a partir da redução nas exportações e
da alta nas importações.”
Vale frisar
que a CNI não se encontra sozinha nesse diagnóstico. O Instituto
Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV IBRE), utilizando
modelo setorial que simula três cenários distintos de compensação de
produtividade, projetou que mesmo no cenário mais otimista, aquele que
assume um aumento de produtividade de 2% por hora trabalhada, o PIB
ainda recuaria 4,2%, diante de uma eventual redução para 36 horas.
Setores com jornadas historicamente longas, como transportes e comércio,
sofreriam perdas superiores a 12%.
Outrossim, a
Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São Paulo
(FecomercioSP) calculou que a manutenção dos salários frente à redução
da jornada encarecerá o custo do trabalho em 22%. A Câmara Brasileira da
Indústria da Construção (CBIC) aponta elevação de até 15% nos custos
com mão de obra no setor. E a Frente Parlamentar da Agropecuária projeta
que o custo da mão de obra no campo aumentaria no mesmo patamar de 22%.
Não se olvida
que o Ipea, em nota técnica, sustenta que o impacto médio sobre o custo
operacional seria de apenas 1%, o que, mesmo em caso de repasse
integral ao consumidor, teria efeito limitado sobre os preços. Porém, é
de se notar que essa projeção parte de premissas distintas das adotadas
pelos estudos do setor produtivo, em especial a premissa de que parte
relevante das empresas opera com capacidade ociosa suficiente para
absorver o choque sem necessidade de repasse. Essa premissa, como será
visto adiante, não encontra sustentação na realidade das micro, pequenas
e médias empresas, que compõem a espinha dorsal do mercado de trabalho
formal brasileiro.
É, aliás, a
economista Marilane Teixeira, pesquisadora da Unicamp e uma das maiores
defensoras da medida, quem reconhece que a divergência entre os estudos
não é puramente técnica, mas também política: “do ponto de vista dos
empregadores, é claro que qualquer mudança é vista a partir do seu
negócio.” A observação é pertinente e revela que ambos os lados operam
com modelos que incorporam premissas carregadas de escolhas normativas. A
diferença, porém, é que as projeções pessimistas partem de pressupostos
com maior respaldo na estrutura real da economia brasileira, mormente
no que tange ao comportamento das pequenas e médias empresas, e é sobre
esse ponto que o argumento do presente artigo se sustenta.
3. O PROBLEMA ESPECÍFICO DAS MICRO, PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS
Ao contrário
do que ocorre com grandes corporações, que dispõem de margens para
absorver o aumento de custos mediante reorganização interna, automação e
ganhos de escala, as micro, pequenas e médias empresas operam em
patamares de lucratividade muito mais estreitos, o que as torna
especialmente vulneráveis a choques exógenos de custo.
Segundo o
Centro de Liderança Pública (CLP), caso a jornada seja reduzida para 40
horas sem redução salarial, o custo do trabalho por hora sobe
automaticamente, e as grandes empresas poderiam absorver o aumento por
reorganização interna e mudanças tecnológicas, mas pequenas e médias
enfrentariam compressão de margens, repasse a preços ou redução de
escala, com risco de corte de até 640 mil postos de trabalho formais.
João Gabriel Pio, economista-chefe da Federação das Indústrias do Estado
de Minas Gerais (Fiemg), sintetiza o problema com precisão: “grandes
corporações têm margem para absorver o aumento de custos, mas as menores
operam com margens apertadas. Muitas não sobreviveriam.”
Importa
mencionar que o próprio Ipea reconhece, em sua análise, que as empresas
com até nove funcionários, responsáveis por cerca de 25% do emprego
formal, podem sofrer impactos mais intensos. Esse dado é de suma
relevância, pois revela que o argumento de que os custos serão
facilmente absorvidos pela livre competição e pela capacidade ociosa das
empresas é válido, no melhor dos casos, para um segmento específico do
tecido empresarial brasileiro, aquele composto pelas grandes empresas, e
não para o universo mais amplo e representativo das micro e pequenas
unidades produtivas.
Diante disso,
a consequência mais provável, no âmbito das empresas de menor porte,
não será a contratação de novos trabalhadores para cobrir as horas
reduzidas, como supõe o modelo otimista da Unicamp, mas sim uma de três
saídas, a saber: a) o repasse do aumento de custo ao preço final ao
consumidor; b) a demissão de trabalhadores para adequar a folha de
pagamento à nova realidade de custo; ou c) a informalização dos vínculos
de trabalho, com a contratação de trabalhadores sem carteira assinada
ou por intermédio de pessoas jurídicas.
Vale
ressaltar que a terceira hipótese é particularmente preocupante, pois
representaria uma regressão nos avanços de formalização do mercado de
trabalho brasileiro observados nos últimos anos. Dados do IBGE indicam
que 38,1% dos trabalhadores brasileiros já se encontram fora do regime
celetista, o que corresponde a cerca de 40 milhões de pessoas. Um
aumento da informalidade decorrente da elevação dos custos de
contratação formal agravaria esse quadro, afetando, paradoxalmente, os
trabalhadores mais vulneráveis, justamente aqueles a quem a proposta em
comento pretende beneficiar.
O exemplo
recente do Chile reforça essa preocupação. Segundo Daniel Duque,
pesquisador do FGV IBRE e do CLP, a redução de jornada realizada naquele
país em 2024 implicou aumento de informalidade, desemprego e inflação,
além de queda entre 1% e 3% no PIB. A experiência chilena, por envolver
uma economia com características estruturais mais próximas da brasileira
do que os casos europeus frequentemente invocados pelos defensores da
medida, merece atenção especial no debate.
4. A ESTAGNAÇÃO HISTÓRICA DA PRODUTIVIDADE BRASILEIRA E A FRAGILIDADE DO ARGUMENTO COMPENSATÓRIO
O argumento
central dos defensores da redução da jornada, no plano econômico, é o de
que trabalhadores mais descansados e satisfeitos serão mais produtivos,
e que esse ganho de produtividade compensará o encarecimento do custo
do trabalho por hora. Trata-se de argumento que tem respaldo em
experiências internacionais pontuais e em fundamentos teóricos
plausíveis. Porém, para que produza os efeitos esperados no Brasil, é
necessário que a economia brasileira reúna as condições estruturais de
produtividade que permitam a materialização dessa compensação. E é
exatamente nesse ponto que o argumento encontra seu calcanhar de
Aquiles.
O histórico
de produtividade do trabalho no Brasil nos últimos vinte anos é, para
dizer o mínimo, desolador. Segundo levantamento baseado em dados do FGV
IBRE, nos últimos quarenta anos a produtividade brasileira avançou
apenas 20%, enquanto a americana evoluiu 65%. Em termos comparativos
ainda mais eloquentes: nos anos 1980, um trabalhador brasileiro produzia
quase metade do que um americano (46% da sua produtividade); hoje,
produz cerca de um quarto (25,6%). A distância, portanto, não apenas não
diminuiu, ela aumentou.
Nos últimos
vinte anos, cerca de 77% da evolução do PIB brasileiro decorreu do
crescimento da população empregada, enquanto o incremento da
produtividade contribuiu com apenas 22%. Em outras palavras, o Brasil
cresceu mais por ter mais gente trabalhando do que por cada trabalhador
produzir mais, um modelo de crescimento extensivo, baseado na expansão
do fator trabalho, que se torna insustentável à medida que a transição
demográfica reduz a oferta de novos trabalhadores.
O
Observatório da Produtividade Regis Bonelli, do FGV IBRE, oferece um
diagnóstico setorial preciso da questão. O único setor que apresentou
crescimento robusto de produtividade desde 1995 foi a agropecuária, com
taxa média de 5,6% ao ano, crescimento fortemente associado ao uso
intensivo de tecnologia e à adoção de práticas de gestão modernas. A
indústria, em contraste, registrou queda de 0,2% ao ano no mesmo
período, e o setor de serviços, que concentra mais de 70% das horas
trabalhadas no país, apresentou variação de apenas 0,2% ao ano. A
produtividade agregada da economia cresceu apenas 2,3% em 2023, após
dois anos de queda pronunciada provocada pela pandemia, e recuou para o
patamar irrisório de 0,1% em 2024.
Assim sendo, a
tese de que a redução da jornada, por si mesma, desencadeará um
processo de ganhos de produtividade capazes de compensar o encarecimento
do trabalho não possui sustentação empírica no contexto brasileiro. A
baixa produtividade brasileira é um fenômeno estrutural, cujas causas
são amplamente conhecidas e que não serão removidas por uma alteração
legislativa na duração da jornada. Essas causas, como lembrado por
especialistas da Universidade de São Paulo e do FGV IBRE, envolvem: a)
infraestrutura deficiente, especialmente no transporte, que torna o
Brasil dependente do modal rodoviário, caro e ineficiente, enquanto
economias desenvolvidas utilizam predominantemente ferrovias; b) carga
tributária elevada e sistema burocrático complexo, que desviam recursos e
energia das empresas para o cumprimento de obrigações acessórias
improdutivas; c) baixa qualidade da educação básica; o Brasil figura na
55ª posição entre 58 países no ranking TIMSS de ensino fundamental, o
que gera uma força de trabalho com qualificação insuficiente para operar
em atividades de maior valor agregado; d) processo de
desindustrialização acentuado, com a participação da indústria no PIB
caindo de 48% em 1985 para 24,7% em 2024, segundo a CNI, o que empurra a
economia para setores de serviços de baixo valor agregado e baixa
produtividade.
Não se olvida
que a experiência de países como a Islândia e o Reino Unido com a
redução da jornada apresentou resultados positivos em produtividade e
bem-estar. Porém, ao que parece, os defensores da medida realizam uma
transposição acrítica de experiências europeias para o contexto
brasileiro, ignorando diferenças estruturais decisivas. A Islândia, que
realizou seu experimento com jornadas reduzidas entre 2015 e 2019, é um
país com altíssimo nível educacional, infraestrutura consolidada, força
de trabalho qualificada e uma base produtiva radicalmente distinta da
brasileira. A produtividade islandesa não cresceu como consequência da
redução da jornada em ambiente de estagnação estrutural — ela já era
elevada, e a redução foi realizada num contexto de plena capacidade de
geração de valor por hora trabalhada. Mutatis mutandis, reproduzir esse
resultado numa economia que já registrou queda de produtividade
industrial por décadas demanda mais do que uma simples mudança
legislativa.
5. A PRESSÃO INFLACIONÁRIA E O EFEITO DISTRIBUTIVO REGRESSIVO
Além do custo
direto para as empresas, a redução da jornada sem redução salarial
tende a gerar pressão inflacionária, especialmente nos setores
intensivos em mão de obra. Segundo a CNI, o impacto médio nos preços
gerais ao consumidor seria de 6,2%, com efeito de 5,7% especificamente
sobre alimentos e itens básicos. É de se notar que esse impacto recai de
forma desproporcionalmente severa sobre as famílias de menor renda, que
comprometem parcela muito maior de seu orçamento com itens de consumo
básico do que as camadas mais abastadas.
Não obstante a
contestação do Ipea, que projeta impacto inflacionário mais limitado
com base na premissa de capacidade ociosa, o risco de pressão sobre os
preços em setores essenciais (alimentação, saúde, transporte) é real e
não pode ser descartado. Em um mercado de trabalho com desemprego
historicamente baixo, como o brasileiro no momento da aprovação da
medida, qualquer redução da oferta de horas trabalhadas sem compensação
proporcional de produtividade pode criar desequilíbrios entre oferta e
demanda, com consequências previsíveis sobre o nível geral de preços.
Outrossim, o
estudo do FGV IBRE revela um efeito distributivo que merece especial
atenção: a medida tenderia a beneficiar desproporcionalmente os
trabalhadores com maior escolaridade, cujas jornadas já são naturalmente
menores, aumentando seus salários reais por hora em até 9%, ao passo
que trabalhadores menos escolarizados ganhariam apenas 0,7%. Na prática,
a proposta, embora bem-intencionada do ponto de vista das aspirações de
bem-estar, poderia gerar um efeito regressivo na distribuição de renda,
elevando o custo do trabalho justamente nos setores mais intensivos em
mão de obra pouco qualificada, que são exatamente os setores onde se
concentram os trabalhadores mais vulneráveis e de menor renda.
Diante dessa
realidade, a narrativa de que o fim da escala 6×1 é uma medida
redistributiva e de valorização do trabalhador de baixa renda merece ser
examinada com cautela. O trabalhador que labora em regime 6×1
tipicamente o faz nos setores de comércio, serviços, saúde, construção e
segurança — setores em que a elasticidade da demanda por trabalho é
negativa, isto é, em que o encarecimento do trabalho tende a gerar
redução da quantidade contratada. Assim sendo, ao menos para esse
segmento de trabalhadores, o benefício de ter dois dias de folga semanal
pode ser neutralizado pelo risco de perda do próprio emprego ou de
migração para a informalidade.
5. A PRESSÃO INFLACIONÁRIA E O EFEITO DISTRIBUTIVO REGRESSIVO
Além do custo
direto para as empresas, a redução da jornada sem redução salarial
tende a gerar pressão inflacionária, especialmente nos setores
intensivos em mão de obra. Segundo a CNI, o impacto médio nos preços
gerais ao consumidor seria de 6,2%, com efeito de 5,7% especificamente
sobre alimentos e itens básicos. É de se notar que esse impacto recai de
forma desproporcionalmente severa sobre as famílias de menor renda, que
comprometem parcela muito maior de seu orçamento com itens de consumo
básico do que as camadas mais abastadas.
Não obstante a
contestação do Ipea, que projeta impacto inflacionário mais limitado
com base na premissa de capacidade ociosa, o risco de pressão sobre os
preços em setores essenciais (alimentação, saúde, transporte) é real e
não pode ser descartado. Em um mercado de trabalho com desemprego
historicamente baixo, como o brasileiro no momento da aprovação da
medida, qualquer redução da oferta de horas trabalhadas sem compensação
proporcional de produtividade pode criar desequilíbrios entre oferta e
demanda, com consequências previsíveis sobre o nível geral de preços.
Outrossim, o
estudo do FGV IBRE revela um efeito distributivo que merece especial
atenção: a medida tenderia a beneficiar desproporcionalmente os
trabalhadores com maior escolaridade, cujas jornadas já são naturalmente
menores, aumentando seus salários reais por hora em até 9%, ao passo
que trabalhadores menos escolarizados ganhariam apenas 0,7%. Na prática,
a proposta, embora bem-intencionada do ponto de vista das aspirações de
bem-estar, poderia gerar um efeito regressivo na distribuição de renda,
elevando o custo do trabalho justamente nos setores mais intensivos em
mão de obra pouco qualificada, que são exatamente os setores onde se
concentram os trabalhadores mais vulneráveis e de menor renda.
Diante dessa
realidade, a narrativa de que o fim da escala 6×1 é uma medida
redistributiva e de valorização do trabalhador de baixa renda merece ser
examinada com cautela. O trabalhador que labora em regime 6×1
tipicamente o faz nos setores de comércio, serviços, saúde, construção e
segurança — setores em que a elasticidade da demanda por trabalho é
negativa, isto é, em que o encarecimento do trabalho tende a gerar
redução da quantidade contratada. Assim sendo, ao menos para esse
segmento de trabalhadores, o benefício de ter dois dias de folga semanal
pode ser neutralizado pelo risco de perda do próprio emprego ou de
migração para a informalidade.
REFERÊNCIAS
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (CNI). Impactos da redução da jornada de trabalho no Brasil. Brasília: CNI, 2026.
CENTRO DE LIDERANÇA PÚBLICA (CLP). Estudo sobre impactos da redução da jornada. São Paulo: CLP, fev. 2026.
DUQUE, Daniel. Impactos da redução da jornada sobre o emprego formal. Rio de Janeiro: FGV IBRE / CLP, 2026.
FEDERAÇÃO
DO COMÉRCIO DE BENS, SERVIÇOS E TURISMO DO ESTADO DE SÃO PAULO
(FecomercioSP). Nota técnica sobre custos da PEC 221/19. São Paulo:
FecomercioSP, 2026.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). Nota técnica: impactos da redução da jornada de trabalho. Brasília: Ipea, 2026.
INSTITUTO
BRASILEIRO DE ECONOMIA DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS (FGV
IBRE). Produtividade do trabalho no Brasil: uma análise dos resultados
setoriais no período 1995–2024. Observatório da Produtividade Regis
Bonelli. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2025.
INSTITUTO
BRASILEIRO DE ECONOMIA DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS (FGV IBRE). Impactos
setoriais da redução da jornada de trabalho. Blog do IBRE. Rio de
Janeiro: FGV IBRE, 2025.
TEIXEIRA, Marilane et al. Dossiê 6×1: o Brasil está pronto para trabalhar menos. Campinas: Unicamp/Cesit, 2026.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. PEC 221/19 — Texto aprovado em segundo turno. Brasília: Câmara dos Deputados, maio de 2026.
AGÊNCIA
BRASIL. Fim da escala 6×1: estudos divergem sobre impactos no PIB e
inflação. Brasília, 28 abr. 2026. Disponível em:
https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2026-04/fim-da-escala-6-1-estudos-divergem-sobre-impactos-no-pib-e-inflacao.
Acesso em: 1 jun. 2026.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua). Rio de Janeiro: IBGE, 2025.
